Faire face à une dette insoutenable

Les pays à revenu faible et intermédiaire continuent de faire face à des problèmes de dette. Plusieurs d'entre eux ont fait défaut au cours des dernières années.

Résumé

• Les pays à faible et moyen revenu continuent de faire face à des problèmes de dette. Plusieurs d'entre eux ont fait défaut au cours des trois dernières années. Le Cadre commun du G20 a été créé pour soutenir ces pays dans leurs problèmes de dette. Cependant, la restructuration de la dette dans le cadre de cette initiative est lente.
• La restructuration de la dette est devenue de plus en plus complexe en raison de la diversité des créanciers. La composition des créanciers a évolué avec le temps, les développements les plus significatifs étant la part croissante de la Chine et des détenteurs d'obligations dans la dette extérieure.
• La Chine a une approche différente à l'égard des débiteurs problématiques par rapport aux pays du Club de Paris, ce qui complique les négociations de restructuration. Il est également difficile de mettre les détenteurs d'obligations sur la même longueur d'onde et d'obtenir l'approbation de leurs propositions par les créanciers officiels.
• Le paysage complexe des créanciers rend les négociations de la dette plus longues et plus difficiles. Les problèmes de restructuration dans des pays comme la Zambie, le Ghana et le Sri Lanka soulignent cela. Malgré diverses initiatives pour améliorer cela, une solution n'est pas encore en vue.

Une série de développements défavorables a accru les problèmes de dette des pays vulnérables. La pandémie de Covid-19 et l'invasion russe de l'Ukraine ont entraîné des perturbations dans les chaînes d'approvisionnement mondiales, une inflation plus élevée et des taux d'intérêt en hausse. Ces chocs externes se sont ajoutés à des échecs politiques et à d'autres problèmes internes, créant une tempête parfaite pour de nombreux pays. Au cours des trois dernières années, le nombre de défauts de paiement de la dette souveraine dans les pays en développement s'est élevé à 18, dépassant le total des deux décennies précédentes. D'autres pourraient suivre l'année prochaine, car 20 pays éligibles pour emprunter à l'Association internationale de développement de la Banque mondiale (IDA) sont à haut risque de détresse de la dette.

La situation problématique ne concerne pas tous les pays débiteurs. Il n'y a pas de crise de la dette générale comme dans les périodes précédentes, car de nombreux pays sont bien placés pour faire face à l'environnement difficile. Cependant, de nombreux pays à faible revenu et plusieurs pays à revenu intermédiaire se trouvent dans une position vulnérable. Poussée par les taux d'intérêt précédemment bas, les besoins élevés en investissement et un manque de revenus intérieurs, la dette dans de nombreux pays pauvres a atteint des niveaux inquiétants. Selon la Banque mondiale, les pays éligibles à l'IDA ont vu leur dette totale financée de l'extérieur augmenter de 109 % entre 2012 et 2022, atteignant un record de 1,1 billion de dollars. L'augmentation était presque deux fois plus rapide que celle observée dans les pays à revenu intermédiaire, soit 58 %. Par conséquent, les coûts de service de la dette sur la dette publique et publiquement garantie des pays à faible revenu devraient augmenter jusqu'à 40 % en 2023-2024, consommant une part importante des recettes gouvernementales. La Fed devrait commencer à assouplir sa politique monétaire plus tard cette année, ce qui pourrait apporter un certain soulagement. Cependant, l'environnement de taux d'intérêt bas comme avant la pandémie ne reviendra pas. De plus, étant donné que plus d'un tiers de cette dette est financée à des taux d'intérêt variables, le nombre de pays se retrouvant en crise de la dette pourrait facilement augmenter davantage au cours des prochaines années.

1. Augmentation forte des pays ayant des problèmes de dette

Si un pays se trouve en crise de la dette extérieure ou à proximité, il est désormais plus difficile de trouver une solution qu'auparavant. Les négociations sur la restructuration de la dette prennent plus de temps et parfois échouent même à démarrer. C'est l'émergence de nouveaux créanciers qui joue un rôle important dans ce contexte.

Les nouveaux prêteurs prennent un rôle prépondérant

À première vue, la composition des créanciers de la dette publique à long terme et de la dette PPG n'a pas beaucoup changé au cours des 10 dernières années. En 2022, les pays éligibles à l'IDA ont emprunté 50% aux institutions multilatérales, 29% aux créanciers officiels bilatéraux et 21% aux prêteurs privés. En 2012, ces groupes de créanciers représentaient respectivement 56%, 33% et 10%. Mis à part le doublement de la part des créanciers privés, les changements sont limités. Cependant, si l'on approfondit les données, deux évolutions se démarquent.

2. À première vue, la composition des créanciers de la dette publique ne semble pas avoir subi de changements significatifs.

Tout d'abord, la part de la Chine au sein du groupe des créanciers bilatéraux a fortement augmenté. En 2006, les créanciers officiels chinois ne représentaient que 2 % de la dette PPG, mais en 2020, ce chiffre était monté à 18 %. La part croissante de la Chine s'est faite au détriment des prêts accordés par les pays du Club de Paris, qui sont passés de 28 % à 10 % du total des prêts accordés aux emprunteurs publics au cours de la même période. Pendant la pandémie de Covid-19, les nouveaux engagements de dette envers les économies à faible et moyen revenu de la part de la Chine ont diminué, conformément à la baisse des nouveaux engagements totaux envers ces pays, comme nous le décrivons ci-dessous. Cependant, cela ne change pas le fait que les pays en développement empruntent actuellement davantage à la Chine qu'au groupe de 22 pays du Club de Paris.

3. La Chine a dépassé les pays du Club de Paris en ce qui concerne les prêts aux pays bénéficiant de l'Initiative de suspension du service de la dette (DSSI).

Deuxièmement, les pays éligibles à l'IDA ont de plus en plus émis des obligations, ce qui a conduit au doublement de la part des créanciers privés dans la dette publique à long terme et PPG. La part des Eurobonds est passée de 3,8% en 2012 à 13,5% en 2022, après avoir atteint 13,9% en 2021. Avant la pandémie, les pays éligibles à l'IDA ont bénéficié de conditions monétaires mondiales favorables. En raison des faibles taux d'intérêt, de nombreux pays ont émis des obligations pour la première fois ou ont émis plusieurs fois (Ghana, Zambie). Comparés aux taux d'intérêt domestiques, les taux des Eurobonds étaient plus bas. En raison de marchés domestiques peu développés, les taux d'intérêt domestiques étaient élevés, entraînant des paiements d'intérêts élevés. Des pays comme le Ghana ont remplacé des titres gouvernementaux domestiques coûteux par des obligations internationales pour réduire le fardeau des intérêts sur le budget. Bien que ces taux d'intérêt plus bas aient été attrayants, le passage aux obligations internationales a également rendu ces pays plus vulnérables aux changements de sentiment du marché, augmentant le risque de refinancement et de change. Ce changement de sentiment du marché s'est produit lorsque la pandémie a éclaté et, par la suite, la guerre en Ukraine. La plupart des pays en développement ont perdu leur accès au marché des capitaux internationaux et ont dû faire face à une forte hausse des coûts d'emprunt. En Afrique subsaharienne, où les émissions d'obligations ont fortement augmenté jusqu'en 2018, les pays ont perdu l'accès au marché en 2020. Ce n'est qu'en janvier 2024 qu'un pays africain (la Côte d'Ivoire) a émis à nouveau un Eurobond.

Il convient également de noter que les flux totaux de dette à long terme vers les pays à revenu faible et intermédiaire ont fortement diminué en 2021 et 2022. En fait, les nouveaux engagements envers les emprunteurs publics ont atteint leur niveau le plus bas depuis 2011. La principale raison était une chute des engagements des créanciers privés, la baisse des détenteurs d'obligations étant la plus importante. L'émission d'obligations par les emprunteurs du secteur public et privé a fortement diminué en 2022 en raison de la hausse des taux d'intérêt mondiaux, des dégradations de la note de crédit pour plusieurs pays emprunteurs et de l'aversion générale au risque croissante.

Alors que les créanciers bilatéraux et privés se montraient prudents dans leurs activités de prêt durant l'environnement économique mondial incertain des dernières années, les créanciers institutionnels multilatéraux ont agi comme prêteurs en dernier recours. La Banque mondiale et les autres banques multilatérales de développement ont fourni un record de 115 milliards de dollars de nouveaux financements en 2022, en faisant ainsi la principale source de nouveaux financements pour les pays en développement cette année-là. Cela semble ramener les anciens temps, où les institutions multilatérales jouaient un rôle central dans la résolution ou du moins l'atténuation des problèmes de dette des pays vulnérables. Cependant, les institutions multilatérales n'ont plus la détermination qu'elles avaient auparavant car une grande partie de la dette impliquée dans les restructurations est entre les mains des nouveaux créanciers.

DSSI : soulagement temporaire

Pendant la pandémie de Covid-19, le G20 a fourni un soulagement temporaire de la dette aux pays à faible revenu en suspendant les paiements de service de la dette aux créanciers officiels. Cette initiative, l'Initiative de Suspension du Service de la Dette (DSSI), a duré d'avril 2020 jusqu'à la fin de 2021. Elle a permis aux pays participants de disposer d'un peu de marge de manœuvre pour augmenter les dépenses en santé et soutenir les ménages les plus vulnérables. Il était en fait requis que les pays participants utilisent ces ressources libérées pour atténuer l'impact de la pandémie de Covid-19. Les pays étaient également tenus de travailler en étroite collaboration avec le FMI et la Banque mondiale, qui surveillaient ces pays.

La DSSI comprenait une suspension des paiements d'intérêts et de principal aux créanciers bilatéraux officiels. Bien que les créanciers privés aient été invités à participer sur des termes comparables, un seul l'a fait. Mais la plupart des emprunteurs de la DSSI hésitaient également à demander une indulgence aux créanciers privés. Beaucoup craignaient les conséquences potentielles pour leurs notations de crédit souverain et l'accès futur au marché.

Tous les pays de l'IDA et les pays les moins avancés (PMA) tels que définis par les Nations Unies qui n'avaient pas de retard de paiement envers le FMI et la Banque mondiale étaient éligibles à la DSSI. Sur les 73 pays éligibles, 48 ont participé et demandé un soutien aux créanciers bilatéraux officiels. La plupart d'entre eux venaient d'Afrique. Selon le FMI, un total estimé de 8,9 milliards de dollars de paiements de service de la dette a été suspendu de mai 2020 à décembre 2021. Moins que les 12,9 milliards de dollars initialement projetés.

Tous les pays éligibles n'étaient pas désireux de participer à la DSSI. Pour certains, comme le Nigéria et le Honduras, le soulagement de la DSSI était plutôt limité en raison du faible niveau de dette bilatérale officielle. D'autres, comme le Ghana et le Bénin, n'ont pas participé par crainte de conséquences négatives pour leur notation de crédit externe, car participer à la DSSI pourrait signaler une détérioration de leur solvabilité. Cependant, les déclassements de note en raison de la participation à la DSSI ne se sont pas produits. Certains pays ont été placés sous surveillance négative par les agences de notation, mais dans l'ensemble, la participation à la DSSI n'a pas déclenché de réactions négatives graves sur les marchés. Au contraire, les écarts de taux des obligations souveraines ont même diminué pour certains pays.

4. Malgré le soulagement de la DSSI, des problèmes de dette sont survenus pour certains pays.

Bien que le DSSI ait soutenu les pays, il s'agissait uniquement d'une solution de liquidité temporaire car il fournissait une suspension des paiements de service de la dette. La suspension de la dette reçue en 2020 a été reprogrammée avec une période de grâce d'un an et une période de remboursement de quatre ans. La suspension de la dette fournie en 2021 a également été reprogrammée avec une période de grâce d'un an, mais une période de remboursement de cinq ans. Tous les pays remboursent déjà le soulagement du DSSI. Cela crée un fardeau supplémentaire pour les gouvernements qui ont déjà des paiements de service de la dette excessifs dans les années à venir en raison de leurs niveaux élevés de dette. Surtout lorsque ces suspensions de paiements de dette étaient relativement élevées.

Comme mentionné, le DSSI n'a résolu que les problèmes de liquidité et n'a pas abordé les problèmes de solvabilité émergents dans les pays. Parmi les pays participants au DSSI, plusieurs ont des niveaux de dette publique totale supérieurs à 100% du PIB et une grande part de la dette extérieure. Pour beaucoup, les remboursements de la dette pourraient devenir difficiles en raison de ces niveaux élevés de dette publique et des remboursements élevés de service de la dette associés - notamment en tenant compte des taux d'intérêt élevés à l'échelle mondiale et nationale. L'augmentation des coûts d'emprunt et le manque d'accès aux marchés de capitaux internationaux ont augmenté le risque de refinancement et de défaut pour de nombreux pays endettés.

Cadre commun : patience nécessaire

Pour répondre aux problèmes de dette structurelle ou aux problèmes de liquidité prolongés, le FMI et le G20, avec le Club de Paris, ont introduit le Cadre Commun (CC) en novembre 2020. Le CC va au-delà de la DSSI, mais certains soutiennent qu'il ne va pas assez loin. Les pays débiteurs peuvent demander un traitement de la dette de tous les créanciers officiels du G20 dans le cadre du CC. Ces créanciers incluent les membres plus traditionnels du Club de Paris, mais aussi de nouveaux créanciers comme la Chine et l'Inde. En plus de cela, le CC exige un traitement comparable de la part des créanciers privés pour garantir un partage équitable du fardeau. Un traitement de la dette dans le cadre du CC est accompagné d'un programme du FMI.

Seuls quatre pays ont jusqu'à présent demandé un allégement de dette dans le cadre du CC : le Tchad, l'Éthiopie, le Ghana et la Zambie. Les progrès sont très lents, le seul pays ayant réussi à négocier une restructuration de la dette étant le Tchad. Bien que chacun de ces quatre pays ait ses propres défis, la structure complexe de la dette est quelque chose qu'ils ont en commun. Le changement de base de créanciers est clairement visible dans ces pays. La dette commerciale envers les banques (Chad, Zambie) et les euro-obligations (Ghana, Zambie) est devenue de plus en plus importante. Il y a également le rôle croissant de nouveaux prêteurs comme la Chine (Zambie, Éthiopie). En plus de la structure complexe de la dette, des problèmes internes ralentissent également les progrès (Éthiopie, Zambie). L'Éthiopie a initialement demandé un allégement de dette au début de 2021, mais en raison de la guerre civile, ce processus a été retardé. Après avoir conclu un accord de suspension du service de la dette bilatérale avec la Chine en septembre 2023, l'Éthiopie a convenu avec ses créanciers bilatéraux officiels d'une suspension des paiements de dette jusqu'en 2025 en novembre 2023. Cet allégement de dette du Club de Paris est conditionné à ce que l'Éthiopie obtienne un prêt du FMI d'ici mars 2024, ce qui n'a pas encore été convenu. L'Éthiopie a manqué un paiement d'intérêts sur son obligation internationale à la fin de 2023 et est formellement entrée en situation de défaut.

5. Pays à composition de dette variable sous le Cadre Commun

Tchad, le premier pays à conclure un accord dans le cadre du CF, a dû restructurer une dette titrisée commerciale détenue par de nombreuses banques et fonds. Un important créancier privé a accepté de reprogrammer une partie du service de la dette dû en 2024 et les créanciers officiels contribueront si cela n'est pas suffisant. Pour le Ghana, une restructuration de la dette intérieure a été ajoutée aux exigences du CF car elle était considérée comme un fardeau trop lourd. Le Ghana a fait défaut sur ses Eurobonds en décembre 2022 et a demandé l'adhésion au CF en avril 2023, après avoir achevé la restructuration de sa dette intérieure. Un accord de principe avec ses créanciers officiels a été conclu en janvier 2024. Cependant, le pays doit encore entamer des négociations avec les détenteurs d'obligations, ce qui pourrait prendre un certain temps.

La Zambie est un exemple de la difficulté du processus de restructuration dans le cadre du CF. Après avoir fait défaut sur ses Eurobonds en novembre 2020, la Zambie a demandé un allégement de la dette dans le cadre du CF en janvier 2021. Après trois ans de négociations, il semblait qu'un accord avait enfin été conclu. Du moins, jusqu'à ce que le comité des créanciers officiels rejette l'accord de restructuration conclu entre le gouvernement zambien et un certain nombre de détenteurs privés d'Eurobonds en raison de la violation du principe de traitement comparable. Finalement, un accord révisé a été conclu entre la Zambie et ses détenteurs d'obligations, approuvé par la Chine et d'autres créanciers officiels. Il semble qu'il y ait enfin une lueur d'espoir pour la Zambie. Mais elle doit encore s'entendre avec d'autres créanciers commerciaux, comme les banques chinoises.

Lorsqu'ils adhèrent au CF, les pays débiteurs et créanciers doivent faire preuve de patience. Avec le Tchad étant le seul pays à avoir conclu un accord sur la dette jusqu'à présent et les négociations de la Zambie ayant pris trois ans, le Cadre de Financement Commun du G20 ne semble pas fonctionner correctement. En raison de la nature prolongée et de la complexité du processus, d'autres pays fortement endettés pourraient devenir de plus en plus réticents à participer au CF.

Certains pays qui pourraient adhérer au CF préfèrent en réalité mener des négociations bilatérales, comme nous l'avons vu récemment avec le Malawi, Djibouti et le Laos. Le Malawi négocie avec des créanciers commerciaux et officiels en dehors du CF. Djibouti a suspendu les paiements de sa dette à son principal créancier, la Chine, en décembre 2022 et négocie actuellement avec ses créanciers, suivant l'exemple de l'Angola. En 2020, l'Angola a restructuré une partie de sa dette externe chinoise lorsqu'elle a rencontré des problèmes de dette. Il semble que pour les pays ayant un seul créancier, dans la plupart des cas la Chine, une restructuration bilatérale pourrait être plus efficace qu'une avec tous les créanciers dans les mêmes conditions. Plus efficace ne signifie pas toujours qu'il est plus favorable pour le pays emprunteur. Le Laos, par exemple, devrait probablement conclure un accord avec la Chine sur des reports de paiement pour éviter un défaut plus tard cette année. Cependant, comme cela s'est produit auparavant, le soutien de la Chine se fera en échange de l'accès à des actifs et ressources stratégiques, tels que les minéraux et les centrales hydroélectriques, et de plus larges possibilités commerciales et d'investissement.

Sri Lanka : négociations en cours sur la dette

Des négociations difficiles sur la dette extérieure ont également lieu pour les pays qui ont rencontré des problèmes dus à une mauvaise gestion financière et à une instabilité politique. Ici aussi, la composition de la dette par créancier joue un rôle important. Un cas notoire est celui du Sri Lanka qui, malgré son statut d'économie à revenu intermédiaire, a fait défaut sur sa dette en avril 2022. Des chocs extérieurs tels que la pandémie de Covid-19 et les attaques terroristes ont contribué à une forte augmentation de la dette publique. Cependant, une gestion à long terme déficiente des finances publiques joue un rôle beaucoup plus important que ces événements fortuits. Depuis la fin de la guerre civile en 2009, le gouvernement a choisi de financer une série de grands projets d'infrastructures à l'aide de prêts chinois, tout en rejetant les subventions et les projets d'autres pays. De plus, en plus du financement bilatéral pour les investissements dans les ports, l'énergie et les transports, le gouvernement sri-lankais s'est également endetté avec des obligations souveraines internationales, émises à des taux de coupon relativement élevés. Lorsque le Sri Lanka a fait défaut, environ un tiers de sa dette étrangère était détenu par des détenteurs d'obligations, tandis que la Chine, le Japon, la BAD et la Banque mondiale détenaient chacun entre 9 % et 13 %.

Au cours de l'année 2023, une lueur d'espoir a commencé à apparaître au bout du tunnel. Le Sri Lanka a obtenu une approbation préliminaire pour la restructuration de sa dette de la part de ses créanciers bilatéraux et a obtenu un accord au niveau du conseil pour accéder à la Facilité de financement élargie (EFF) du FMI de 2,8 milliards de dollars. De plus, l'économie se redresse cette année, après deux années consécutives de contraction. Cependant, le Sri Lanka n'est pas encore tiré d'affaire. Les conséquences négatives de la crise financière, telles que les politiques monétaires et fiscales strictes, freinent la consommation privée et l'investissement des entreprises. De plus, l'incertitude quant à la situation de la dette persistera alors que le processus réel de restructuration de la dette devrait durer jusqu'à la fin de l'année. Les négociations sont difficiles car un large éventail de créanciers est impliqué, notamment la Chine, l'Inde, l'Iran, le Koweït, l'Arabie saoudite et le Pakistan. Par conséquent, le Sri Lanka devrait rester en défaut le reste de l'année, avec le service de la dette extérieure suspendu. Pendant ce temps, les élections présidentielles et parlementaires à venir en octobre signifient que l'instabilité politique persistera dans une période où le gouvernement doit mettre en œuvre des politiques d'austérité impopulaires soutenues par le FMI. Par conséquent, il ne faudra pas grand-chose avant que des troubles sociaux ne contraignent le gouvernement actuel à reporter ou retarder la mise en œuvre des réformes du FMI tant nécessaires.

6. Le Laos emprunte principalement à la Chine, tandis que le Sri Lanka doit relativement plus aux détenteurs d'obligations.

Pakistan : problèmes de refinancement récurrents

Un autre pays à revenu intermédiaire confronté à un problème de dette extérieure est le Pakistan. Le pays n'a pas fait défaut, et ne le fera probablement pas dans un avenir proche. Cependant, des négociations sur la restructuration de la dette seront probablement nécessaires car les revenus d'exportation du Pakistan sont trop faibles pour faire face aux obligations de dette futures. Ici aussi, le gouvernement a investi massivement dans des projets d'infrastructure, la Chine jouant un rôle majeur en fournissant des prêts qui ont fait monter le niveau de la dette publique. Actuellement, la situation s'est quelque peu stabilisée, le FMI et les autorités pakistanaises ayant conclu un accord de principe sur l'examen final d'un Accord de confirmation d'un délai de neuf mois (SBA). Une conséquence positive importante du soutien du FMI est qu'il a encouragé d'autres créanciers à prêter une assistance financière au Pakistan. La Chine, l'Arabie saoudite et les Émirats arabes unis, ainsi que la Banque mondiale et la Banque asiatique de développement, ont accepté de fournir des prêts au Pakistan, ce qui a évité un défaut pour le moment.

Pour le Pakistan, les perspectives sont donc probablement meilleures que pour le Sri Lanka, mais ici aussi, le mélange de nouvelles négociations sur la dette et une situation politique instable est un facteur de risque important. L'Accord de confirmation a été conclu positivement principalement parce que le gouvernement a mis en œuvre l'année dernière des réformes politiques soutenues par le FMI telles qu'une augmentation substantielle des tarifs d'électricité et de gaz et une politique monétaire rigoureuse pour lutter contre une forte inflation. D'autres mesures sont nécessaires pour obtenir le soutien du FMI sous forme de FFE pour maintenir la solvabilité externe. Cependant, il est incertain que cela fonctionne. En février 2024, un gouvernement de coalition est arrivé au pouvoir après des élections controversées. Le gouvernement peut compter sur le soutien politique de l'armée, mais il ne dispose que d'une faible majorité au Parlement et est impopulaire auprès de larges segments de la population. La stabilité politique restera précaire, surtout si les mesures d’austérité alimentent davantage le mécontentement de la population. Si la coalition ne survit pas ou si le gouvernement n'arrive pas à maintenir le soutien du FMI, une nouvelle crise financière est à craindre. En dehors de cela, le soutien des autres créanciers est également incertain. Des négociations pour reprogrammer une partie de la dette extérieure devront commencer à court terme et la Chine est susceptible de jouer un rôle clé dans cet effort.

La Chine contre le Club de Paris

Ce qui précède montre que l'émergence de nouveaux créanciers rend les négociations de restructuration de la dette plus difficiles qu'auparavant. Cela est principalement dû au rôle croissant de la Chine et à sa différente approche en matière de prêts et de remise de dette. Une étude approfondie qui utilise diverses sources indique que cette approche concerne trois aspects. Le premier est que la Chine met davantage l'accent sur la protection du créancier contre le défaut que d'autres pays. Par exemple, la Chine exige que les emprunteurs mettent en place un compte spécial pour régler les obligations de dette de l'emprunteur, ce qui renforce la priorité des créanciers chinois et transfère le fardeau de la remise de dette sur les autres créanciers. De plus, lorsque les pays débiteurs rencontrent des problèmes, la Chine montre peu de volonté de mettre en œuvre des décotes. Une deuxième exigence est que les emprunteurs doivent garder confidentielles les modalités des contrats de prêt et de restructuration de la dette. Enfin, la Chine privilégie les solutions bilatérales pour les problèmes de dette plutôt que de rejoindre une approche multilatérale.

Ce dernier point semble être la raison fondamentale des négociations difficiles. La Chine ne participe pas au Club de Paris, qui facilite la coordination entre les créanciers bilatéraux publics, alors que cet organe faisait partie du régime commun dans lequel le FMI jouait autrefois un rôle central. La Chine est le troisième actionnaire le plus important au sein du FMI, mais l'absence du pays au Club de Paris rend difficile la réponse rapide du FMI aux emprunteurs en difficulté. Les différences entre la Chine et le FMI ainsi que les pays du Club de Paris concernant la transparence de la dette et le partage du fardeau dans la restructuration rallongent le temps nécessaire pour négocier un programme avec le FMI pour les pays ayant emprunté à la Chine. La pratique montre que l'incertitude associée à des négociations prolongées se traduit par des coûts supplémentaires pour l'emprunteur. Tant qu'il n'y a pas d'accord, l'accès aux marchés financiers n'est pas disponible et les portes des autres créanciers restent en grande partie closes.

Les créanciers privés ne sont pas des partenaires de négociation faciles.

Lorsque les détenteurs d'obligations font partie d'une restructuration de la dette, cela devient encore plus complexe. Non seulement un détenteur a son mot à dire, mais plusieurs doivent être d'accord sur les termes. Cela peut prendre beaucoup de temps, mais dans le cadre de la restructuration de la dette prévue dans le Cadre commun du G20, une lacune importante est que toute proposition des détenteurs d'obligations négociée avec le gouvernement débiteur reste soumise à l'approbation des créanciers officiels. Nous avons vu cela se produire lors de la restructuration de la dette de la Zambie lorsque un accord initial avec les détenteurs d'obligations n'a pas été approuvé par la Chine, le plus grand créancier, car il semblait favoriser les créanciers privés. Actuellement, ce sont les créanciers officiels qui déterminent en premier lieu le montant de la restructuration nécessaire et les créanciers privés doivent suivre des conditions comparables.

Étant donné que la part des détenteurs d'obligations dans la dette en défaut est aujourd'hui si importante, il devrait y avoir une implication précoce et simultanée des pays débiteurs avec tous les créanciers. Cela pourrait favoriser une solution rapide et efficace à la dette.

Aucune solution en vue pour le moment

Les pays qui ont connu, ou qui ont frôlé, un défaut de paiement de la dette ces dernières années sont confrontés à une coordination complexe entre une variété de créanciers différents. Dans de nombreux cas, la Chine et les détenteurs d'obligations sont fortement présents à la table, en plus des créanciers traditionnels, et viennent avec leurs intérêts spécifiques et leur propre approche. Le Cadre commun du G20, auquel tous les créanciers participent, présente des lacunes et le financement reste difficile pour les pays participant à cette initiative.

Cela a rendu les négociations plus longues et plus difficiles. Comme l'a récemment souligné le FMI : "Le paysage des créanciers actuel, plus complexe, rend la coordination difficile." Une approche au cas par cas est désormais la pratique courante, car la composition de la dette extérieure diffère d'un pays à l'autre, et les pays emprunteurs font des choix différents quant aux créanciers auxquels ils demandent une solution à leurs problèmes de dette. Cependant, les problèmes actuels de restructuration dans plusieurs pays montrent que cette approche est loin d'être idéale.

Diverses initiatives ont été lancées pour améliorer la situation. L'une d'entre elles est la Table ronde mondiale sur la dette souveraine (GSDR), destinée à trouver un terrain d'entente entre les prêteurs multilatéraux, le Club de Paris et les créanciers bilatéraux non membres du Club de Paris, les prêteurs du secteur privé et les pays emprunteurs, et coprésidée par le FMI, la Banque mondiale et la présidence du G20. La GSDR vise à aborder le problème fondamentalement en essayant de créer une meilleure compréhension commune parmi les principales parties prenantes impliquées dans les restructurations de dette, par exemple sur le partage d'informations et le rôle des banques multilatérales de développement dans les processus de restructuration. L'initiative s'attaque au cœur du problème, mais étant donné les importantes différences qui existent actuellement, il reste encore beaucoup de chemin à parcourir avant qu'un mécanisme de coordination efficace pour la restructuration de la dette ne soit mis en place. Le FMI a également lancé des propositions de réforme qui se concentrent principalement sur l'accélération et la simplification de ses propres procédures. Les réformes permettraient au FMI de fournir un financement si les négociations avec les créanciers n'ont pas encore été conclues. Les pays emprunteurs en bénéficieront, mais il reste incertain que cela aboutira à une conclusion plus rapide des négociations. Malgré ces initiatives, une solution structurelle aux problèmes entourant la restructuration de la dette n'est pas encore en vue.

Afke Zeilstra, Senior Economist
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Bert Burger, Principal Economist
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