L'Ukraine a reçu d'importantes quantités d'aides étrangères au cours des deux dernières années. Cette aide continuera d'être cruciale au cours des années à venir.
En résumé
- Depuis le début de l'invasion de la Russie, l'Ukraine paye un lourd tribut humanitaire et économique. L'économie a réduit d'environ un tiers en 2022 et le budget gouvernemental s'est fortement déséquilibré.
- En 2022 et 2023, l'Ukraine a reçu environ 65 milliards de dollars de financement du budget d'État. Une grande partie de cela a été allouée aux dépenses accrues de défense et de sécurité. Au total, environ 128 milliards d'euros d'aide financière ont été promis par des partenaires internationaux, y compris les États-Unis et l'Union européenne.
- On prévoit que l'économie ukrainienne se rétablira lentement dans les prochaines années. Cependant, le besoin d'aide étrangère restera présent. Le FMI estime un besoin de financement gouvernemental de 114 milliards de dollars jusqu'en 2027. À cet égard, il est inquiétant que de nouveaux engagements de soutien aient été soumis à des pressions ces derniers mois.
L'Ukraine paye un lourd tribut humanitaire et économique en raison de l'invasion russe du 24 février 2022. La guerre a déplacé environ 6,3 millions d'Ukrainiens, sur une population d'avant l'invasion de 42 millions. L'économie de l'Ukraine a réduit d'environ un tiers en 2022 en raison de l'annexion de territoires ukrainiens par la Russie, de la destruction de bâtiments et d'infrastructures, et de la diminution de la main-d'œuvre en raison de la conscription de l'armée et du déplacement des personnes. L'issue future de la guerre reste incertaine, mais le conflit est actuellement dans une impasse. Le dénouement le plus probable semble être un conflit "gelé" comparable à celui entre la Corée du Nord et du Sud à la fin de la guerre de Corée (1950-1953). Cette dernière s'est terminée par un cessez-le-feu, mais sans traité de paix formel.
Cette étude se concentre sur le soutien reçu par l'Ukraine de la part des pays occidentaux et des institutions internationales telles que le FMI et la Banque mondiale. Ces derniers mois, ce soutien a été mis sous pression, car il semble y avoir une fatigue croissante parmi les partenaires occidentaux. Aux États-Unis, un programme d'aide de 61 milliards de dollars pour l'Ukraine est bloqué au Congrès, car les républicains sont réticents à envoyer plus d'argent. En Europe, l'UE n'a pas réussi à approuver un programme d'aide de 50 milliards de dollars pour l'Ukraine, les propositions ayant été bloquées par la Hongrie. Les dirigeants de l'UE élaborent maintenant des plans alternatifs pour maintenir la Hongrie à bord ou la contourner. Selon l'Institut Kiel, il y a eu une forte baisse de l'aide nouvellement engagée entre août et octobre 2023 par rapport à la même période en 2022. Pourtant, le soutien international reste indispensable pour l'Ukraine dans les années à venir.
Flash back sur 2022 et 2023
La guerre a porté un coup majeur à l'économie de l'Ukraine et aux finances publiques. En 2022, le PIB a diminué d'environ 30%, suivi d'une reprise limitée de 3,4% en 2023. L'inflation a également augmenté rapidement en raison de la dépréciation de la hryvnia et de la hausse des prix des produits de base. Les dépenses totales du gouvernement sont passées de 68 milliards de dollars en 2021 à 100 milliards de dollars en 2023. Les revenus ont également augmenté, mais pas suffisamment pour compenser les dépenses plus élevées. La différence entre les dépenses et les recettes est le déficit budgétaire, qui est passé de 3% du PIB en 2021 à 16% du PIB en 2023.
La majeure partie des dépenses gouvernementales supérieures en 2022 ont été motivées par des dépenses de défense et de sécurité plus élevées, qui sont passées de 11 milliards de dollars à 43 milliards de dollars (ce qui représente une augmentation de 6 % à 22 % du PIB d'avant-guerre). En 2023, les dépenses de défense et de sécurité ont encore augmenté pour atteindre 63 milliards de dollars. Du côté des recettes, les recettes fiscales ont diminué de 32 % en 2022, passant de 53 milliards de dollars en 2021 à 36 milliards de dollars. Malgré la diminution des recettes fiscales, les recettes totales du gouvernement ont augmenté en raison des subventions plus élevées fournies par les gouvernements étrangers et les institutions financières internationales (IFI). À des fins comptables, les subventions sont enregistrées en tant que recettes gouvernementales.
Les subventions, qui sont comptabilisées en tant que recettes gouvernementales, sont passées de presque zéro en 2021 à 13 milliards de dollars en 2022. En 2023, elles ont atteint 11 milliards de dollars (données jusqu'à novembre 2023). Sans ces subventions, le déficit budgétaire serait encore plus élevé. Le déficit budgétaire de l'Ukraine est passé de 7 milliards de dollars en 2021 à 23 milliards de dollars en 2022. La majeure partie du déficit budgétaire de 2022 (15 milliards de dollars) a été financée par des prêts extérieurs des gouvernements étrangers et des IFI. En 2023, les prêts des gouvernements étrangers ont diminué, mais les prêts des IFI ont considérablement augmenté.
Certains des prêts des IFI ont été accordés par le FMI, avec lequel l'Ukraine a un programme depuis mars 2023. Les objectifs généraux du programme du FMI sont d'assurer la stabilité économique et financière pendant une période d'incertitude exceptionnellement élevée, de rétablir la soutenabilité de la dette et de promouvoir les réformes.
Le programme du FMI est de 15,6 milliards de dollars pour une durée de quatre ans. 3,5 milliards de dollars de cela ont déjà été versés à l'Ukraine.
Outre le soutien extérieur, l'Ukraine a également réussi à renforcer son financement intérieur en 2022. Depuis février 2022, l'Ukraine a pu lever 6 milliards de dollars grâce à l'émission d'obligations de guerre domestiques, qui peuvent être achetées par le grand public. Cependant, cette source de financement a été moins réussie en 2023, comme le montre la figure 2. Malgré le fait que le gouvernement ait quand même réussi à vendre des obligations de guerre, il a dû effectuer des paiements en principal et en intérêts sur les obligations de guerre en cours, ce qui a entraîné une baisse globale en 2023.
Principaux donateurs
L'Institut Kiel collecte des données sur le soutien extérieur accordé à l'Ukraine en distinguant trois principaux types d'assistance : l'assistance militaire, l'aide humanitaire et l'aide financière. L'aide financière comprend les subventions, les prêts, les garanties et les lignes de swap. Celles-ci peuvent être des engagements bilatéraux à court terme (un an ou moins) ou des engagements pluriannuels. L'assistance militaire comprend tous les types d'armes et d'équipements militaires, ainsi que les articles donnés à l'armée ukrainienne, ainsi que l'aide financière liée à des fins militaires. L'aide humanitaire fait référence à l'assistance destinée à soutenir la population civile (principalement de la nourriture, des médicaments et d'autres articles de secours). Le soutien en nature, comme les équipements militaires et les armes, est estimé à des prix du marché, et des limites supérieures de prix sont utilisées afin d'éviter de sous-estimer l'ampleur réelle de l'aide.
Depuis l'invasion russe à grande échelle en 2022, l'aide cumulative promise par les États-Unis, l'UE et d'autres partenaires occidentaux s'élève à 242 milliards d'euros, dont 128 milliards d'euros sous forme d'aide financière, 16 milliards d'euros sous forme d'aide humanitaire et 98 milliards d'euros sous forme d'aide militaire. Les principaux donateurs sont les institutions de l'UE et les États-Unis, suivis de plusieurs pays européens individuels. La composition de l'aide varie cependant, les États-Unis fournissant principalement une aide militaire tandis que l'UE fournit principalement une aide financière.
Lorsque l'aide est exprimée en pourcentage de la taille économique de chaque donateur, la Lituanie (1,8 % du PIB), l'Estonie (1,8 %), la Norvège (1,6 %), le Danemark (1,6 %) et la Lettonie (1,5 %) apparaissent comme les principaux donateurs. Ces pays sont suivis par la Slovaquie, la Pologne, les Pays-Bas et la Finlande, chacun contribuant à plus de 1 % du PIB. Sur la même mesure, les États-Unis donnent 0,3 % du PIB et le Royaume-Uni 0,5 %.
L'Institut Kiel suit également l'aide au fil du temps. Entre août et octobre 2023, ils ont enregistré une chute de près de 90 % de l'aide nouvellement engagée par rapport à la même période en 2022. L'Ukraine compte désormais de plus en plus sur un groupe central de donateurs tels que les États-Unis, l'Allemagne et les pays nordiques et d'Europe de l'Est. De plus, l'Ukraine peut compter sur les grands programmes pluriannuels précédemment promis.
Deux scénarios
Pour voir comment les besoins de financement de l'Ukraine pourraient évoluer dans les années à venir, nous examinons les projections que le FMI a réalisées. Le FMI a élaboré un scénario de base et un scénario pessimiste pour les années à venir. Le scénario de base suppose que la guerre entre la Russie et l'Ukraine se calme d'ici fin 2024. Le scénario pessimiste suppose une guerre plus longue et plus intense, avec une diminution des hostilités d'ici fin 2025. Dans le scénario pessimiste, les dommages causés au capital sont plus importants, le retour des migrants est plus lent et les bilans sont affaiblis par rapport au scénario de base. Cela signifie également que la reprise attendue du PIB est plus lente dans le scénario pessimiste. Dans le scénario de base, le PIB retrouve son niveau d'avant-guerre au début des années 2030, tandis que dans le scénario négatif, ce ne serait qu'à la fin des années 2030.
Le FMI estime qu'une restructuration de la dette est nécessaire afin de rendre la dette gouvernementale soutenable. Selon nos calculs, la restructuration de la dette pourrait impliquer des dizaines de milliards de dollars d'endettement en cours.
Les principaux créanciers - les pays du G7 et plusieurs autres pays occidentaux plus petits, rassemblés dans le "groupe des créanciers", ont déjà promis à l'Ukraine un traitement de la dette afin de rétablir sa soutenabilité une fois que la situation se sera stabilisée ou au plus tard à la fin du programme du FMI (2027). De plus, ils ont fourni des assurances de financement et suspendu les remboursements de prêts également pendant le programme du FMI.
Un soutien extérieur reste indispensable
Indépendamment de l'évolution ultérieure de la guerre, il est clair que le soutien international reste indispensable à l'Ukraine. Selon le scénario de base du FMI, le gouvernement ukrainien présente un déficit de financement de 114 milliards de dollars pendant la période du programme (2023-2027) (figure 4).
En 2024, l'Ukraine a besoin de 37 milliards de dollars de soutien extérieur. Pour 2025, on estime que le soutien sera de 21 milliards de dollars, mais après cela, il diminuera considérablement. La majeure partie de l'écart de financement doit être couverte par des donateurs bilatéraux (dans la figure, cela fait partie du financement officiel (hors FMI).
Dans le scénario pessimiste, l'écart de financement pourrait atteindre 140 milliards de dollars. Les besoins de soutien extérieur restent élevés jusqu'en 2026 dans ce scénario. Dans le scénario à la baisse, le FMI suppose que des financements supplémentaires seront arrangés, ce qui est conforme à l'assurance donnée par le groupe international des créanciers. Encore une fois, la majeure partie du financement doit provenir de donateurs internationaux. Un retour sur le marché international des capitaux n'est pas jugé réaliste pendant la durée du programme du FMI, mais le FMI suppose qu'un retour sur le marché des capitaux est possible en 2029.
En plus des dépenses budgétaires annuelles associées à une économie en guerre, il y a aussi les coûts à long terme de la reconstruction et de la reprise. Selon la Banque mondiale, ces coûts sont estimés à 411 milliards de dollars, soit 2,6 fois le PIB d'avant-guerre de l'Ukraine. Cette estimation des coûts ne couvre que les dommages subis au cours de la première année de la guerre. Les besoins les plus urgents sont la restauration de l'énergie, du logement, des infrastructures critiques et sociales, des services de base pour les plus vulnérables, la gestion des risques explosifs et le développement du secteur privé.
Comme le démontre cette note, les besoins de financement de l'Ukraine resteront élevés au cours des prochaines années. Le soutien international est l'épine dorsale de l'économie ukrainienne. Dans un scénario où l'Ukraine serait coupée de l'aide extérieure, les équilibres macroéconomiques pourraient rapidement devenir incontrôlables. Par exemple, cela pourrait contraindre l'Ukraine à couvrir les déficits budgétaires par le financement monétaire, mettant ainsi la pression sur la hryvnia et augmentant l'inflation. À terme, cela pourrait également conduire à un défaut de l'Ukraine sur sa dette étrangère. De plus, une réduction marquée du soutien affectera également négativement les capacités militaires de l'Ukraine. C'est pourquoi la réticence croissante des partenaires occidentaux à promettre un soutien financier à l'Ukraine est d'autant plus inquiétante. Une victoire de Trump aux élections de 2024 aux États-Unis pourrait mettre fin totalement au soutien des États-Unis à l'Ukraine, ce qui mettrait une charge encore plus lourde sur l'UE.
Theo Smid, Senior Economist
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